Les agences réglementaires ne reflètent pas la science

Pourquoi les positions d’agences sanitaires comme l’EFSA (l’agence européenne de sécurité alimentaire) ou l’EPA (agence de protection de l’environnement aux États-Unis d’Amérique) sur l’absence de danger de telle ou telle substance sont parfois critiquées voire très controversées ? Les agences sanitaires rendent des avis qui, en raison des modes de fonctionnement qui leur sont imposés, ne reflètent pas nécessairement l’état des connaissances sur une substance. C’est le moins qu’on puisse dire.

Les agences formulent leurs avis à partir d’un dossier scientifique réalisé par les industriels et principalement à partir de tests réglementaires confidentiels réalisés par l’industrie. Les études scientifiques sont sélectionnées sur le même critère que les tests réglementaires, alors qu’il s’agit de deux productions très différentes et que ce type de sélection n’a aucune pertinence scientifique. Les tests réglementaires que doivent réaliser les industriels sont conçus en partie par les industriels eux-mêmes. Les agences reçoivent des dossiers de milliers de pages, qu’elles n’ont pas les moyens d’expertiser en détail. Tout cela conduit les agences à régulièrement tenir des positions en opposition avec les connaissances scientifiques du moment : bisphénol A, chlorpyrifos, plus généralement les perturbateurs endocriniens, les néonicotinoïdes, etc. En raison des règles qui s’imposent à elles, il ne faut pas attendre des agences qu’elles produisent un avis en phase avec les connaissances scientifiques.

Comment les agences se forgent un avis sur une substance ?

Les agences — je me concentrerai sur l’EFSA ici — ont notamment pour mission de faire une évaluation des risques de substances qui doivent être commercialisées. Comment font-elles ? On pourrait s’imaginer que, comme le GIEC, les agences épluchent la littérature scientifique pour se faire un avis sur la substance en question. Ce n’est pas leur manière de fonctionner. Voyons un peu, en nous restreignant aux pesticides, qui sont un sujet généralement assez controversé.

L’EFSA analyse « prioritairement » les études fournies par les industriels qui sont intéressés par la commercialisation de la substance. C’est une autre agence qui le dit : l’Anses. Les industriels doivent soumettre un dossier à l’EFSA qui contient toutes leurs études, dites des études réglementaires (ces études doivent suivre certains règlements). Ce dossier doit également contenir les études scientifiques (c’est-à-dire publiées, elles, dans des journaux spécialisés) publiées dans les 10 dernières années1. Le dossier fourni est public sauf que… la confidentialité peut être demandée pour n’importe quelle information2.

Du coup peut-on connaître les études réglementaires réalisées par les industriels ?

Dans le rapport de l’EFSA sur le glyphosate (consultable à partir d’ici) on trouve des références bibliographiques, y compris des études réglementaires (les noms des auteurs sont parfois camouflés…).

Exemple d’étude réglementaire citée dans le rapport de l’EFSA (p.1475 du PDF). Les noms des auteurs sont camouflés

L’EFSA cite ses sources, c’est parfait. Recherchons maintenant cette étude, par exemple sur Google Scholar qui indexe toutes les études scientifiques (et même un peu plus).

Résultat de la recherche de l’étude réglementaire dans Google Scholar

Le seul résultat n’est pas un lien : tout ce qu’a trouvé Google Scholar c’est une étude qui cite cette étude, mais pas l’étude elle-même. Autrement dit : les études réglementaires sont confidentielles3 . Normalement toutes les études scientifiques (publiées dans la littérature scientifique) peuvent être trouvées grâce à ce moteur de recherche. Ici ce n’est pas le cas car ces études réglementaires sont confidentielles.

En quoi cette confidentialité pose-t-elle problème ? L’EFSA, elle, a évidemment accès aux études réglementaires. Mais le problème est que les études réglementaires possèdent là un passe-droit par rapport aux études scientifiques publiées dans les journaux spécialisés.

Les études académiques sont plus facilement rejetées par les agences

Comme le rappellent Myers et ses collègues dans un article de 2009, les études scientifiques, elles, vivent trois phases de validation auxquelles échappent les études réglementaires :

  • une première lors de laquelle le projet des chercheurs doit obtenir un financement (les études réglementaires n’ont pas ce souci puisque financées directement par l’industriel qui y a un intérêt évident) ;
  • une seconde lors de laquelle les scientifiques soumettent leur article scientifique à une revue, qui est relu par des pairs qui peuvent la rejeter ou demander des modifications (les études réglementaires ne sont pas publiées et ne vivent donc pas cette étape de validation par les pairs) ;
  • une dernière lors de laquelle d’autres collègues vont tenter de suivre un protocole similaire pour vérifier que les résultats obtenus étaient solides, et non juste dus à un coup de chance (les études réglementaires étant confidentielles, cette phase est impossible).

Ces passe-droits dont disposent les études réglementaires sont problématiques car elles ne subissent aucun de ces filtres. Les études des industriels, qui ont un intérêt à ce que la substance soit acceptée, sont de ce fait plus facilement prises en compte, que les études plus indépendantes de scientifiques à travers le monde.

Ce ne sont pas les seuls avantages dont profitent les études réglementaires. Les études réglementaires doivent suivre des bonnes pratiques de laboratoire (BPL), c’est la réglementation. Les études scientifiques, elles, n’ont aucune raison de suivre ces BPL qui n’ont été instaurées que suite à des fraudes dans des études réglementaires((C’est également largement expliqué dans l’article de Myers et de ses collègues, cité plus haut)).

Or les agences évaluent les études académiques avec la grille de lecture des BPL, que ces études ne suivent pas… car elles n’ont pas à les suivre ! En conséquence les agences vont rejeter des études académiques, ce qui va les conduire à préférer des études réglementaires qui suivent les BPL, comme l’affirment Beronius et ses collègues.

Intuitivement le respect de bonnes pratiques de laboratoire semble plutôt souhaitable. Mais à quoi correspondent ces bonnes pratiques ?

Les bonnes pratiques de laboratoire sont indépendantes de la qualité scientifique

Les bonnes pratiques de laboratoire ne sont pas issues d’un consortium de scientifiques qui se réunirait régulièrement afin de déterminer collégialement la meilleure manière de travailler au sein d’un laboratoire.

Non, ces bonnes pratiques, sont édictées par l’OCDE (l’Organisation pour la Coopération et le Développement Économiques). L’intitulé le dit lui-même : le souci principal de l’OCDE n’est pas l’avancée des connaissances scientifiques mais de celle de l’économie. Dans le groupe de travail sur les bonnes pratiques siègent des représentant d’agences sanitaires, et non des chercheurs habitués à mener quotidiennement des études scientifiques.

D’autre part ces bonnes pratiques n’ont rien de scientifique. Une telle déclaration n’a rien d’iconoclaste puisqu’elle émane de l’OCDE elle-même qui reconnaît que ces bonnes pratiques sont axées sur « la gestion de la conduite de l’étude plutôt que de la science de l’étude menée ». L’OCDE précise d’ailleurs que les bonnes pratiques font partie intégrante du secteur de la régulation (les agences sanitaires), mais qu’elles ne sont pas prévues, ou requises, pour les essais non réglementés (ce que sont les études académiques)4.

Ces bonnes pratiques ont maintenant été intégrées au droit européen, comme le rappelle la juriste Annie Martin, spécialiste de droit européen et de réglementations. La directive 2004/10 dispose ainsi :

Il est nécessaire d’appliquer les principes de BPL pour la réalisation des essais prévus par la directive 67/548/CEE, afin que les résultats de ces essais soient de qualité élevée et comparables.

La directive ignore complètement les limites rappelées par l’OCDE : les bonnes pratiques de laboratoire ne disent rien de « la science de l’étude menée ». Si on souhaitait s’appuyer sur les meilleures connaissances scientifiques il serait donc aberrant de considérer qu’une étude faite en suivant ces pratiques soit de « qualité élevée » et, a fortiori, que ce soit un pré-requis pour que la qualité soit élevée. C’est pourtant ce qui est écrit noir sur blanc dans le droit européen. Dans le cas du glyphosate, les études académiques montrant une génotoxicité n’ont pas été prises en compte par l’EFSA car elles ne respectaient pas ces BPL (qu’elles n’ont pas à respecter !), relèvent Vanderberg et ses collègues. Cela rend donc le droit européen, et donc les avis des agences sanitaires, déconnectés des meilleures connaissances scientifiques.

Les tests standardisés par et pour l’industrie

La réglementation ne s’arrête pas là. Elle définit également les types de tests standardisés qui sont attendus. Ces standards sont le plus souvent établis, eux aussi, par l’OCDE, ce qui fait dire à Annie Martin que « le cœur des règles de production des savoirs sont les lignes directrices de l’OCDE ». Intéressons-nous par exemple aux tests effectués pour contrôler les effets de substances sur les abeilles.

Dans ce domaine, l’ICPPR développe des méthodes qui se retrouvent ensuite dans les lignes directrices de l’OCDE. Par construction le comité de pilotage de l’ICPPR est composé d’un tiers de personnes employées par l’industrie, un autre tiers est issu des agences sanitaires et un dernier tiers de chercheurs académiques. Le groupe chargé de la protection des abeilles à l’ICPPR est constitué de plusieurs groupes de travail. On trouve des personnes de l’industrie à la tête de quatre des cinq groupes de travail, et des personnes provenant d’agences à la tête de deux des cinq groupes (ces personnes n’ont généralement pas ou peu d’activités de recherche). Aucun chercheur académique ne partage la tête d’un groupe de travail. Or les industriels et les personnes travaillant dans des agences ont en fait des positions très proches sur ces questions-là, mais éloignées de celles des chercheurs académiques, comme l’a montré une étude menée par Laura Maxim et Jeroen van der Sluijs.

L’ICPPR développe met au point des tests, ils sont ensuite évalués par certains des laboratoires participants. À titre d’exemple parmi les 17 laboratoires impliqués pour un test sur les bourdons, 12 étaient de l’industrie (soit commercialisant des pesticides, soit commercialisant des tests pour les premiers), 4 du secteur académique et 1 d’une agence. Ce test développé par l’ICPPR (où l’industrie est largement représentée), et validé par une grande majorité d’industriels est désormais la ligne directrice 246 de l’OCDE. Cet exemple n’a rien d’isolé et il en est de même, par exemple, avec le document d’orientation 239 de l’OCDE afin de tester la toxicité sur les larves d’abeilles mellifères.

Non seulement les industriels participent à définir les standards qui serviront à évaluer leurs produits, mais en plus ils sont à la tête des groupes de travail et contribuent à valider les tests qu’ils devront ensuite mettre en œuvre pour assurer l’innocuité de leurs produits.

Sur les néonicotionoïdes, ces insecticides très puissants qui sont appliqués en enrobage des semences et qui se diffusent ensuite dans toute la plante, l’EFSA a reconnu que les tests réglementaires5 n’étaient pas adaptés à assurer qu’ils n’aient pas d’effets sur les insectes non nuisibles pour les cultures. L’agence a donc proposé d’étendre ces tests. Mais, dans le monde de la réglementation, ce sont les politiques qui décident : ceux-ci ont décidé (aidés par le lobby de l’industrie chimique) que l’EFSA était trop ambitieuse dans les tests demandés et devaient revoir ses ambitions à la baisse.

Sur les perturbateurs endocriniens, il y aurait encore beaucoup à dire. Pour certains perturbateurs il y a des lignes directrices à suivre, ce qui permet d’avoir des études reproductibles, parfait ! Mais ces lignes directrices étant trop vieilles : elles ne sont pas adaptées à l’évaluation des connaissances sur ces substances, comme le souligne Elliott. Or, modifier des lignes directrices prend du temps ! En attendant, nous avons des essais réglementaires parfaitement reproductibles, grâce aux lignes directrices, sans aucun pertinence sur le plan toxicologique, grâce à l’obsolescence de ces directives. La Commission Européenne sait que les lignes directrices de l’OCDE ne sont pas adaptées et souhaite avoir un ensemble de tests validés pour… 2025, pointe Annie Martin. Espérons que ces tests ne soient pas déjà obsolètes avant leur sortie. En attendant, les agences continueront à établir leur avis en fonction d’études réglementaires totalement inadaptés. Elles ont l’habitude.

Sur le glyphosate, Davoren et Schiestl pensent que s’il est cancérigène ce serait très probablement par des effets de perturbation des hormones ou des bactéries intestinales. Ils soulignent que les méthodes d’évaluation qu’utilisent les agences ne sont pas pertinentes dans de telles situations. Ils appellent les agences à « moderniser » leurs standards.

Une expertise collective initiée par le Lancet, un journal scientifique spécialisé dans la santé, indique que les cas des insecticides organo-phosphorés (dont fait partie le chlorpyrifos), des néonicotinoïdes et du glyphosate « illustrent les défis posés par ces nouveaux pesticides insuffisamment testés » (c’est moi qui graisse). Cette expertise collective confirme ce que nous avons vu par ailleurs : les tests règlementaires sont insuffisants.

Mie et ses collègues, tout comme Annie Martin évoquent également les effets de l’exposition à plusieurs substances (effet cocktail). L’évaluation des risques ne prend pas bien en compte de telles expositions. Les
protocoles de tests ont du retard par rapport aux connaissances scientifiques. Les études indépendantes, elles, ne sont pas nécessairement prises en compte par les agences. Annie Martin souligne que, s’agissant des adjuvants, la situation n’est pas meilleure : ce sont les agences nationales qui se chargent de l’évaluation et chaque coformulant de l’adjvant est évalué indépendamment. La combinaison elle ne l’est pas.

Un autre modèle : le GIEC

À l’opposé de ces agences réglementaires, régies par des règlements votés par décisions politiques soumises au lobbying, contraintes d’évaluer des études réglementaires effectuées selon des protocoles décidés, au moins en partie, par l’industrie elle-même, le GIEC est une agence très différente.

En premier lieu le GIEC n’est pas une agence réglementaire. La manière dont les rapports sont produits est définie par consensus par le GIEC lui-même au sein d’un document de 14 pages. À l’inverse des agences réglementaires, la pratique, pour le GIEC, est de considérer l’ensemble de la littérature scientifique relue par les pairs. D’autres sources peuvent éventuellement être utilisées, après évaluation de leur validité et de leur qualité. Faire un parallèle entre le travail du GIEC et des agences réglementaires n’auraient donc aucun sens. Là où le GIEC considère toute la littérature scientifique et éventuellement d’autres données, les agences réglementaires considèrent prioritairement les études réglementaires (non révisées par les pairs, donc) et, après une évaluation liée aux bonnes pratiques de laboratoire (qui ne disent rien ni de la qualité ni de la validité de l’étude), peuvent accepter des études de la littérature scientifique.

Quand les agences se retrouvent à l’opposé des connaissances scientifiques

En raison des énormes carences du processus d’autorisation des substances6, les agences ne s’appuient pas forcément sur les meilleures connaissances scientifiques, elles peuvent même les nier ! Il arrive que les agences produisent des avis qui sont à l’opposé des connaissances scientifiques du moment.

L’affirmation peut étonner. Elle devrait déranger.

Le déni de l’EFSA sur le bisphénol A

Premier exemple : le bisphénol A. Myers et ses collègues le rappellent : en 2006 l’EFSA et en 2008 son équivalent étatsunienne (la FDA) continuent à considérer sûre l’exposition au bisphénol A aux doses habituelles, en s’appuyant principalement sur des tests réglementaires confidentiels et en rejetant des centaines d’études académiques n’appliquant pas les BPL (comme le confirme aussi un rapport de l’agence européenne de l’environnement en p. 7). Du côté académique, en 2007, 38 experts se réunissent et concluent à un risque pour les humains. Ce qui va dans le même sens que 5 synthèses de la littérature publiées la même année sur le sujet, en ayant analysé environ 700 publications scientifiques sur le sujet. En 2011, l’agence française (l’Anses) rejoint les positions scientifiques, car elle a pris en compte toutes les études scientifiques qu’elle ne s’est pas contentée de sélectionner sur la base des BPL. En 2015, l’EFSA n’avait toujours pas changé d’avis, à l’opposé donc des connaissances scientifiques du sujet. S’il s’était agit de climat, l’agence aurait été taxée de climato-scepticisme.

Les lacunes des agences sur le chlorpyrifos

Second exemple : le chlorpyrifos, un insecticide. En 2017, Mie et ses collègues rappellent que le chlorpyrifos était déjà considéré comme neurotoxique, en 2014, par une synthèse des connaissances académiques notamment en raison de ses effets mis en évidence sur les enfants exposés pendant la gestation, conduisant à une diminution de leurs capacités cognitives. Ce résultat sera par la suite confirmé par une nouvelle synthèse réalisée en 2015 sur le modèle du GIEC. Malgré cela, soulignent Mie et ses collègues, les agences ont considéré que les données n’étaient pas suffisamment probantes. L’agence étatsunienne (EPA) a refusé d’interdire le chlorpyrifos considérant les données montrant une activité de perturbation endocrinienne (établie par la synthèse précédente) insuffisamment probantes7. Concernant la neurotoxicité, l’EPA affirme qu’elle va poursuivre ses travaux (d’ici 2022…). Néanmoins l’EPA fixait des limites inférieures à celle de l’EFSA, d’après Mie et ses collègues, 2018. Mais l’agence européenne vient d’annoncer le retrait du chlorpyrifos en 2020, car aucun seuil n’a finalement pu être déterminé comme sûr. Comment cela a pu être possible ? Comme le relatent Mie et ses collègues en 2018, ainsi que le rapporte Le Monde, deux études industrielles boiteuses (à laquelle ils ont eu accès grâce à une loi sur le droit à l’information), mais respectant parfaitement les bonnes pratiques de laboratoire, concluaient à l’absence de risque. Mie et collègues donnent une raison à ce problème : les agences n’ayant pas le moyen d’analyser de manière critique les études qui leur sont soumises, sont passées à côté des failles de ces études.

Une alerte rapide sur les néonicotinoïdes, une prise de décision tardive

Troisième exemple : les néonicotinoïdes, à nouveau. L’agence européenne de l’environnement reprend l’historique de ces insecticides : en France ils ont été utilisés pour la première fois sur les tournesols en 1994. C’est à partir de cette date que les apiculteurs signalent des pertes alarmantes : des baisses de 40% à 70% de la production de miel de tournesol. Mais l’industrie va mettre en doute l’explication évidente à ces pertes.

Pourquoi préférer une explication simple quand on peut trouver une explication plus compliquée ? Illustration avec une vidéo de l’ami des lobbys.

Suite à cela, des études furent commanditées. Alors que les études de l’industriel, Bayer, ou commanditées par le ministère de l’agriculture ne trouvèrent rien, les études des académiques détectaient le néonicotinoïde dans le pollen ou le nectar dès 1998. Par principe de précaution, le ministre de l’agriculture décide d’interdire l’insecticide en cause, le Gaucho, sur le tournesol en 1999. Cette interdiction a depuis été reconduite. Mais l’insecticide est resté autorisé pour le maïs jusqu’en 2004. Le rapport de l’agence européenne de l’environnement enfonce le clou : les normes ne sont pas adaptées aux pesticides tels que les néonicotinoïdes, qui ne sont pas pulvérisés mais qui enrobent la semence. D’autre part une réglementation n’a pas été respectée, concernant l’accumulation dans les sols, ce qui n’a pas empêché le pesticide d’être autorisé en Europe. Bayer et les chercheurs académiques étaient en désaccord sur le type d’études à mener pour identifier les risques (étude en laboratoire, plus contrôlée, ou étude en plein champ). Le débat a été tranché, non pas scientifiquement, mais par l’autorité judiciaire (le Conseil d’État). Dans cette affaire, des chercheurs académiques ont reçu des menaces de Bayer.

L’agence française (l’AFSSA) rédige un rapport en 2009, six ans après un rapport commandé par le ministère auprès de scientifiques. Elle ne prend en compte que 3% des références scientifiques du rapport ministériel. L’AFSSA n’évalue pas les effets du Gaucho, mais conclue néanmoins qu’elle ne confirme pas le rôle prédominant attribué à un pesticide. Au niveau européen, le rapport d’évaluation pour l’imidaclopride (la molécule utilisée dans le Gaucho) soumis par l’Allemagne auprès de l’EFSA en 2005 faisait complètement l’impasse sur les études menées en France sur le Gaucho et n’a accordé que peu d’importance aux effets sublétaux de ce pesticide. Le rapport de l’agence européenne de l’environnement se montre critique : selon lui, cette affaire montre les faiblesses majeures de l’évaluation réglementaire des risques et des autorisations de mise sur le marché.

Les leçons n’ont pas été tirées pour autant. D’autres néonicotinoïdes ont été autorisés en France et en Europe et ce n’est que récemment qu’ils ont été interdits, une vingtaine d’années après les premières connaissances de leurs effets délétères. La question n’est même pas de savoir pourquoi il a fallu si longtemps pour les interdire, mais plutôt comment a-t-on pu les autoriser ? Comme indiqué plus haut, les tests concernant les néonicotinoïdes sont inadaptés, d’après l’EFSA elle-même. Cependant la Commission Européenne ayant refusé les changements prônés par l’EFSA, rien n’empêcherait de semblables insecticides d’être à nouveau autorisés sur le marché. Pour les interdire dans 20 ans ?

Concernant les perturbateurs endocriniens, la Commission Européenne a tardé à les définir. Or ce qui n’est pas défini ne peut pas être régulé. En vertu de cela il est tout à fait possible d’autoriser des substances dont les études scientifiques ont clairement établi qu’il s’agissait de perturbateurs endocriniens. Et tout cela… en opposition avec le règlement qui prévoit, en théorie, que les perturbateurs endocriniens avérés soient interdits. Encore faut-il les définir.

Des avis d’agence par construction plus favorable aux industriels

Croire que les agences réglementaires produisent des synthèses des connaissances scientifiques, c’est lourdement se tromper à la fois sur leur rôle et sur leurs méthodes de travail. Quelle aurait été la pertinence d’un GIEC travaillant sur la foi de travaux financés par Exxon, Shell, BP ou Total et en fonction de règles votées aux USA sous le gouvernement Bush ou Trump ? Bien faible. Les règles qui s’imposent aux agences, votées par des parlements subissant l’influence du lobbying, produisent par construction des résultats plus facilement favorables aux industriels (études industrielles privilégiées à cause des bonnes pratiques de laboratoire, tests conçus en partie par les industriels, tests inadaptés à diverses problématiques, etc.). Présenter les avis de telles agences comme un reflet des connaissances scientifiques serait donc une lourde erreur.

Mises à jour

  • 9 octobre 2019 : Ajout d’une référence de l’agence européenne de l’environnement
  • 4 octobre 2019 : Ajout d’une référence à l’expertise collective du Lancet.

  1. c’est l’article 8 du règlement 1107/2009 []
  2. article 10 []
  3. on ne la trouve pas plus en recherchant sur un moteur de recherche classique []
  4. OECD GLP originated from, and remains an integral part of, the regulatory sector […] OECD GLP is not intended, or required, for non-regulated testing […] The focus of the OECD GLP quality system is on the administration and management of the conduct of the study, rather than the science of the study being undertaken. []
  5. voir son rapport, qui date de 2013 []
  6. et tout cela sans même parler des conflits d’intérêt qui existent dans ces agences []
  7. « EPA noted that while the cited studies provide qualitative information that exposure to chlorpyrifos may be associated with effects on the androgen and thyroid hormonal pathways, these data alone do not demonstrate that current human exposures from existing tolerances are unsafe. […] The Agency concluded that, based on weight-of-evidence considerations, further testing was not recommended for chlorpyrifos since there was no evidence of potential interaction with the estrogen, androgen, and thyroid pathways. » []

1 comment for “Les agences réglementaires ne reflètent pas la science

  1. Hunt
    09/10/2019 at 10:47

    Bonjour. Merci pour cette mise au point salutaire. Les agences sont arrivées après plusieurs scandales qui ont fat apparaître leur utilité.

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